La pobreza es un fenómeno complejo, multidimensional y heterogéneo tanto en sus causas como en sus efectos, por lo que no tiene una definición, medición ni conceptualización únicas, sin embargo, existen coincidencias en tanto se le vincula con la privación de los elementos necesarios para vivir, así como de los medios y recursos para alterar dicha situación.
La discusión en los ámbitos académico, político y de gobierno, ha girado en torno a la definición de las necesidades básicas de las personas, misma que podría incorporar desde criterios asociados al consumo, la salud, la educación, la vivienda o el ingreso, hasta algunos más amplios, cuya medición es más peculiar, como los derechos humanos, la equidad de género, la cohesión social o la participación en la vida y los espacios públicos.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social tiene como parte de sus atribuciones el establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza en el país, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.
La Ley General de Desarrollo Social mandata al CONEVAL a realizar una medición multidimensional de la pobreza que considere dimensiones adicionales a la del ingreso corriente per cápita, siendo éstas: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y el grado de cohesión social.
El CONEVAL diseñó la Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza en México, misma que determina dos grupos para su medición: i) dimensión asociada al espacio del bienestar económico cuyo indicador es el ingreso corriente per cápita y ii) dimensiones asociadas a los derechos sociales.
De acuerdo con esta Metodología, una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos sociales y sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades. La población que se encuentra en pobreza multidimensional se divide, a su vez, en: población en situación de pobreza multidimensional extrema y moderada.
Se han hecho estimaciones de pobreza multidimensional al nivel nacional y estatal para los años 2008 y 2010.
En 2008, 3.66 millones de poblanos (64.7%) se encontraban en pobreza multidimensional; 46.4% de la población en pobreza multidimensional moderada y 18.3% en pobreza multidimensional extrema, con lo cual la entidad ocupó el tercer lugar a nivel nacional entre las entidades con mayor pobreza.
Asimismo, 3.9% (221 mil personas) se encontraba en situación de vulnerabilidad por ingreso; aunque no presentaba carencias sociales, su ingreso era inferior o igual al determinado por la línea de bienestar, mientras que 23% era vulnerable por carencia social, es decir, contaba con al menos una carencia y un ingreso por encima de la línea de bienestar económico.
En 2010, de acuerdo con las estimaciones del CONEVAL, 3.53 millones de personas (61%) se encontraban en condición de pobreza multidimensional; 46.1% en pobreza multidimensional moderada y 14.9 en pobreza multidimensional extrema.
Por su parte, el total de personas en situación de vulnerabilidad por ingresos fue de 330 mil personas, lo que representó el 5.7% del total y el porcentaje de población en vulnerabilidad por carencia social, pasó de 23 a 21.9% (1.3 a 1.27 millones de personas).
Estos resultados parecerían indicar que la pobreza en Puebla disminuyó en el periodo analizado, sin embargo, para poder llegar a conclusiones sólidas se debe considerar la significancia estadística del cambio en la incidencia de la pobreza de un año con respecto al otro.
En el Anexo Estadístico del Informe de Medición de Pobreza 2010 se presentan las estimaciones de los indicadores de incidencia, profundidad e intensidad de la pobreza y sus pruebas de hipótesis1.
Para el caso de Puebla, la diferencia en las estimaciones de 2008 y 2010 de los porcentajes de población en situación de pobreza, pobreza moderada y pobreza extrema fue, en todos los casos, no significativa, es decir, no hay evidencia estadística suficiente para afirmar que la pobreza en Puebla haya cambiado.
Por otra parte, hay evidencia estadística de que se incrementaron tanto el porcentaje de la población en vulnerabilidad por ingreso como la proporción de la población no pobre y no vulnerable, mientras que la proporción de población vulnerable por carencia social se mantuvo sin cambio.
1 Una prueba de hipótesis es un procedimiento estadístico que considera la evidencia muestral y la teoría de probabilidad para probar qué tan correctas son las suposiciones sobre parámetros de la población.
2 Debido a que las estimaciones de pobreza se realizan a partir de muestras, los resultados obtenidos no deben ser entendidos como valores exactos sino como un estimador puntual que está asociado a cierto error por el hecho de elegir una muestra y no otra. Por ello, se debe acotar el error que cometemos y ello se realiza mediante intervalos de confianza, puesto que la estimación puntual es insuficiente. Las pruebas de hipótesis realizadas tratan de probar si, estadísticamente, hubo diferencias en los intervalos entre los que, con cierto nivel de confianza, puede caer el valor exacto de la población para cada año.
El hecho de que la pobreza en Puebla no haya cambiado no implica, necesariamente, que los esfuerzos y acciones implementados por los diversos órdenes de gobierno hayan sido ineficaces; las estimaciones de la incidencia de pobreza en el ámbito nacional y sus pruebas estadísticas permiten observar que, a diferencia de lo que ocurrió con Puebla, sí experimentaron un aumento en los porcentajes de la población en condiciones de pobreza y pobreza moderada, mientras que el porcentaje de la población en pobreza extrema se mantuvo sin cambio.
En cuanto al incremento en el porcentaje de población en vulnerabilidad por ingreso, es necesario elucidar las razones por las que este indicador aumentó; en primera instancia, se podría pensar que se debe a un cambio en el porcentaje de la población con niveles de ingreso corriente por debajo de las líneas de bienestar, sin embargo, también podría estar asociado a una disminución de las carencias de las personas.
Por último, el incremento en el porcentaje de la población no pobre y no vulnerable que pasó de 8.4 a 11.3% (457 a 657 mil personas) representa un logro importante pues aunque fue relativamente modesto, se generó en un periodo de inestabilidad económica.
Como se observa, es necesario llevar a cabo un análisis a profundidad de las diversas dimensiones que se incluyeron al medir y estimar la pobreza para avanzar en la precisión de las afirmaciones respecto a su evolución reciente.
Dimensión Asociada al Espacio del Bienestar Económico
Las estimaciones del CONEVAL sobre el porcentaje de la población de Puebla que tiene un ingreso inferior a la línea de bienestar disminuyó marginalmente entre 2008 y 2010, al pasar de 68.6 (3.88 millones de personas) a 66.7% (3.86 millones), en el caso de la población con ingresos por debajo de la línea de bienestar mínimo, el valor aumentó de 26.9 a 27.3%, pasando de 1.52 a 1.58 millones de personas, sin embargo, en ambos casos, la diferencia fue estadísticamente no significativa.
La falta de variación en los indicadores asociados al bienestar económico en Puebla contrasta con los resultados nacionales, donde se experimentó un incremento significativo en el porcentaje de personas con ingresos por debajo la línea de bienestar y de bienestar mínimo.
Dimensiones Asociadas a los Derechos Sociales
Los indicadores de carencias asociadas a derechos sociales (educación, servicios de salud, seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y alimentación) tuvieron variaciones importantes en el periodo de análisis.
En términos agregados, se redujo el porcentaje de la población de Puebla con al menos una carencia social, al pasar de 87.7 a 83%, lo que representó una disminución en más de 158 mil personas, este resultado es más positivo si se considera el umbral de pobreza extrema, ya que el porcentaje de la población con tres o más carencias disminuyó 11.6 unidades porcentuales (pasando de 48.1 a 36.5%), lo que representó una reducción en más de 600 mil personas que estaban en esta situación en 2008 y dejaron de estarlo en 2010.
Los resultados que tuvo Puebla son mejores que los observados en el total nacional, en que los porcentajes de la población con carencias sociales tuvieron disminuciones menores.
A continuación se analiza cada una de las dimensiones asociadas a carencias sociales.
Al nivel nacional, el porcentaje de la población con al menos una carencia disminuyó 2.6 unidades porcentuales, al pasar de 77.5 a 74.9%. Mientras tanto, el porcentaje de la población con al menos tres carencias sociales disminuyó sólo 4.5 unidades porcentuales, pasando de 31.1 a 26.6%.
Carencia por rezago educativo
El CONEVAL identifica los rezagos educativos definiendo grupos de población a partir de los cambios que han existido en la legislación respecto a la definición de la educación básica y la Norma de Escolaridad Obligatoria del Estado Mexicano (NEOEM)4.
Los resultados para Puebla muestran que mientras en 2008 el 25.7% de la población tenía rezago educativo, en 2010 esta proporción disminuyó a 25%. En el número de personas, este indicador representó pasar de 1.455 a 1.448 millones, lo cual significa una reducción en sólo 7 mil poblanos. Esta diferencia es estadísticamente no significativa.
Carencia por acceso a los servicios de salud
El CONEVAL define a las personas sin acceso a los servicios de salud como aquéllas que no cuentan con adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución que los presta, incluyendo al Seguro Popular y las instituciones públicas de seguridad o los servicios médicos privados5.
La Ley General de Salud (LGS) define las disposiciones que deberán acatarse para incorporar al Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) a las familias y personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social, o bien, no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud.
4 Se hacen las estimaciones de población con rezago educativo a partir de los siguientes criterios: i) población con edad entre 6 y 15 años que no cuenta con la educación básica obligatoria y no asiste a un centro de educación formal, ii) población de 16 años o más nacida hasta 1981 que no cuenta con el nivel de educación obligatoria vigente en el momento en que debía haberla cursado (primaria completa) y iii) población de 16 años o más nacida a partir de 1982 que no cuenta con el nivel de educación obligatoria (secundaria completa).
5 Existen discusiones en torno a la diferencia entre la adscripción a instituciones que prestan servicios de salud y el acceso efectivo a los mismos. La afiliación es una meta intermedia en aras de lograr la atención efectiva de los servicios de salud, ya que dicha atención está determinada no sólo por la afiliación sino, en buena medida, por el acceso de la población a los servicios de salud, así como la disponibilidad y suficiencia de los mismos (función de producción del sector salud), bajo atributos de oportunidad, calidad y sin costo, al momento de su utilización.
En 2008, el 57.8% de la población de Puebla (3.27 millones de personas) no contaba con acceso a los servicios de salud, proporción que en 2010 se redujo a 41.8%, lo cual significó una disminución de cerca de 851 mil personas. Esta variación fue estadísticamente significativa.
Carencia por acceso a la seguridad social
El CONEVAL reconoce que el acceso a la seguridad social depende de un subconjunto de integrantes de cada hogar; específicamente, de quienes cotizan o disfrutan de los beneficios de haber cotizado anteriormente. Los integrantes que no cumplen con esta condición, pueden tener acceso a través de las redes de parentesco definidas por la ley, u otros mecanismos previstos en ella, como el acceso voluntario al régimen obligatorio y la inscripción a una Afore.
Considera, además, que hay otros mecanismos de acceso a los beneficios de seguridad social, en particular, los programas de pensiones para los adultos de 65 años o más6.
En 2008, 78% de la población en Puebla no contaba con acceso a seguridad social, proporción que disminuyó en 2010 a 71.9%, lo cual se tradujo en pasar de 4.42 a 4.17 millones de personas, es decir, una reducción en 253 mil personas, lo cual representó una variación estadísticamente significativa.
6 A partir de estas definiciones, identifican a la población con carencia por acceso a la seguridad social de acuerdo con las siguientes especificaciones:
i) En cuanto a la población económicamente activa, asalariada, se considera que no tiene carencia en esta dimensión si disfruta, por parte de su trabajo, de las prestaciones establecidas en el artículo 2° de la LSS (o sus equivalentes en las legislaciones aplicables al apartado B del Artículo 123 constitucional).
ii) Dado el carácter voluntario de la inscripción al sistema por parte de ciertas categorías ocupacionales, en el caso de la población trabajadora no asalariada o independiente se considera que tiene acceso a la seguridad social cuando dispone de servicios médicos como prestación laboral o por contratación voluntaria al régimen obligatorio del IMSS y, además, cuenta con SAR o Afore.
iii) Para la población en general, se considera que tiene acceso cuando goce de alguna jubilación o pensión, o sea familiar de una persona dentro o fuera del hogar con acceso a la seguridad social.
iv) En el caso de la población en edad de jubilación (sesenta y cinco años o más), se considera que tiene acceso a la seguridad social si es beneficiario de algún programa social de pensiones para adultos mayores.
v) La población que no cumpla con alguno de los criterios mencionados, se considera en situación de carencia por acceso a la seguridad social.
Carencia por calidad y espacios de la vivienda
El CONEVAL y la Comisión Nacional de la Vivienda (CONAVI), definieron las características que deben tener las viviendas en términos de espacio y calidad7.
En 2008, el 22.5% de la población de la entidad se encontraba en situación de carencia por calidad y espacios de la vivienda; en 2010, dicha proporción disminuyó a 19.4%, lo que significó pasar de 1.28 a 1.12 millones de personas. Este cambio fue estadísticamente no significativo.
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda
Complementando la definición de espacios y calidad en la vivienda, el CONEVAL y la CONAVI, determinaron cuáles son los servicios básicos con los que deben contar las viviendas para garantizar calidad de vida y bienestar a sus habitantes8.
En 2008, 33.1% de la población (1.87 millones) se encontraba en situación de carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda, reduciéndose a 23.2% (1.34 millones) en 2010. La disminución fue estadísticamente significativa y se tradujo en más de 520 mil personas.
7 Se define como población en situación de carencia a las personas que residan en viviendas que presenten, al menos, una de las siguientes características:
i) El material de los pisos de la vivienda es de tierra.
ii) El material del techo de la vivienda es de lámina de cartón o desechos.
iii) El material de los muros de la vivienda es de embarro o bajareque; de carrizo, bambú o palma; de lámina de cartón, metálica o asbesto; o material de desecho.
iv) La razón de personas por cuarto (hacinamiento) es mayor que 2.5.
8 De acuerdo con la Metodología de CONEVAL se considera como población en situación de carencia por servicios básicos a las personas que residan en viviendas que presenten, al menos, una de las siguientes características:
i) El agua se obtiene de un pozo, río, lago, arroyo, pipa; o bien, el agua entubada la obtienen por acarreo de otra vivienda, o de la llave pública o hidrante.
ii) No cuentan con servicio de drenaje, o el desagüe tiene conexión a una tubería que va a dar a un río, lago, mar, barranca o grieta.
iii) No disponen de energía eléctrica.
iv) El combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es leña o carbón sin chimenea.
Carencia por acceso a la alimentación
Para medir el acceso a la alimentación, existen convenciones sobre la utilización del concepto de seguridad alimentaria y su cuantificación como una medida que permite evaluar y comparar la garantía en el cumplimiento de este derecho social.
Con el propósito de contar con una herramienta que permita evaluar el ejercicio del derecho a la alimentación, el CONEVAL decidió emplear una escala de seguridad alimentaria basada en la propuesta de Pérez-Escamilla, Melgar-Quiñonez, Nord, Álvarez y Segall, escala que reconoce cuatro posibles niveles de inseguridad alimentaria: inseguridad alimentaria severa, inseguridad alimentaria moderada, inseguridad alimentaria leve y seguridad alimentaria9.
Este indicador fue el único de los seis asociados a carencias sociales que experimentó un incremento entre 2008 y 2010, al aumentar de 27.1 a 27.4%, es decir, pasó de 1.53 a 1.59 millones de personas, sin embargo, esta variación fue estadísticamente no significativa.
Conclusiones
Las estimaciones realizadas a partir de la Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza ofrecen información de gran utilidad para avanzar en el análisis y entendimiento del fenómeno ya que incorporan dimensiones adicionales al ingreso y permiten hacer la comparación entre años distintos.
Las estimaciones de CONEVAL muestran que entre 2008 y 2010 no hubo cambios de la pobreza en Puebla, esto es; estadísticamente no hay evidencia de que los porcentajes de la población en situación de pobreza, pobreza moderada y pobreza extrema hayan disminuido.
9 La Metodología considera en situación de carencia por acceso a la alimentación a los hogares que presenten un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo.
Estos resultados, sin embargo, no implican necesariamente ineficacia para resolver la problemática en Puebla, ya que el entorno y condiciones del periodo se caracterizaron por una amplia volatilidad y vulnerabilidad ante choques internos y externos; prueba de ello es que en el mismo periodo el porcentaje de población en situación de pobreza aumentó al nivel nacional.
El porcentaje de la población en vulnerabilidad por ingreso se incrementó, sin embargo, ello no se debe a que haya aumentado la proporción de la población con ingresos por debajo de las líneas de bienestar, sino que se explica, principalmente, por la reducción en las carencias sociales de personas que en 2008 eran pobres multidimensionales y en 2010 dejaron de tener carencias sociales aunque se mantuvieron con niveles de ingreso bajo.
El incremento en el porcentaje de la población no vulnerable y no pobre resulta un logro importante y, al igual que en el caso anterior, tiene su explicación en la reducción de las carencias más que en un cambio en el nivel de ingreso de la población.
Respecto a los indicadores relacionados con el bienestar, no hubo cambio en los porcentajes de la población con ingresos por debajo de las líneas de bienestar y bienestar mínimo, mientras que al nivel nacional se incrementó significativamente el porcentaje de la población por debajo de ambas líneas de ingreso.
Los resultados de la crisis sobre el bienestar de los poblanos no se reflejan, entonces, en un incremento en el porcentaje de la población que vive con ingresos por debajo de las líneas de bienestar; en caso de que la recesión económica no hubiera alcanzado la magnitud que finalmente tuvo, es probable que entre 2008 y 2010 se hubiera presentado una disminución en esta proporción de la población.
Por su parte, el análisis sobre el cambio en los indicadores asociados a las carencias sociales debe realizarse tomando en cuenta tanto el agregado como las dimensiones específicas.
En términos generales, se redujeron tanto el porcentaje de la población con al menos una carencia social como el porcentaje de la población con tres o más carencias, siendo, en ambos casos, variaciones superiores a las experimentadas al nivel nacional.
Sin embargo, al considerar cada una de las dimensiones e indicadores asociadas a carencias sociales se pudo observar que, en términos estadísticos, no todas experimentaron cambios en el periodo considerado; las carencias que tuvieron cambios significativos fueron acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social y acceso a los servicios básicos en la vivienda.
Los resultados descritos muestran que en el periodo 2008-2010 hubo un avance en la reducción de ciertas carencias sociales, aunque no de todas las que considera el indicador de pobreza multidimensional; sobresale el caso del acceso a los servicios de salud, más allá de la discusión sobre la diferencia entre afiliación y acceso efectivo, pues fue el indicador que presentó una variación más amplia, lo cual está asociado con una coordinación de esfuerzos efectiva entre órdenes de gobierno y la atención a uno de los problemas sociales que tienen mayores implicaciones sobre la calidad de vida de las personas, esto es, la falta de condiciones para garantizar el derecho a la protección en salud.
Sin embargo, el gran tema pendiente de las políticas sociales y económicas de México y de Puebla sigue siendo mejorar el nivel de ingreso de los grupos de la población más desprotegidos; impulsar y fortalecer políticas y programas que, más allá de buscar el asistencialismo o la subsistencia, permitan generar cambios profundos que les garanticen una incorporación sustentada y sostenible a las economías locales y nacional que también requieren, con urgencia, ser atendidas.
